中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称中央《决定》）日前公布，提出实施三孩生育政策及配套支持措施。如何理解其精神要义？怎样破解“想生不敢生”的问题？为什么要保护民族生育力？我国是否还保持人力资源优势？就一些焦点问题，全国政协人口资源环境委员会副主任、中国计划生育协会党组书记、常务副会长王培安一一作出解答。

王培安，全国政协人口资源环境委员会副主任，中国计划生育协会党组书记、常务副会长

　　1、对中央《决定》精神要义的理解和认识？

　　中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），我理解《决定》的重要内涵：一是明确了新的历史时期我国人口发展的总体目标和具体工作目标，总体目标是促进人口长期均衡发展，具体工作目标是推动实现适度生育水平、促进人的全面发展与家庭和谐幸福。二是明确了优化生育政策的主要内容，即生育政策和配套支持措施相结合，强调了构建生育支持政策体系，重点缓解群众生育面临的实际困难。

　　促进人口长期均衡发展，可以从三个层面来理解。

　　一是人口自身的均衡。具体就是要处理好人口数量、素质、结构、分布的关系，当前特别要处理好人口规模与结构的关系。人口规模是一把“双刃剑”，既有分母效应，也有分子效应。一方面，我国有14亿人口，是全球超大规模最具潜力的大市场。另一方面，人口众多，也对经济发展、公共服务、自然资源和生态环境等造成巨大压力。人口多了不好，但也不是越少越好。生育率太低，规模降得太快，年轻人口缺乏，老龄化问题就会很突出，削弱经济社会发展的活力，加重经济社会的负担。所以，在低生育水平背景下，处理好人口规模和结构的关系尤为重要。

　　二是人口与经济社会发展水平相适应。我国经济社会发展现状对人口的承载力处于紧平衡状态，城乡、区域间人口发展还很不平衡，中等收入群体只有4亿多，占总人口的比例还比较小。一边是一些省份缺少人才，而另一边是一些大学生找不到工作。有人担心生育率低会造成劳动力缺乏的问题，实际上未来三五十年，我国劳动力资源总量仍然比较充裕，人力资源基础仍然雄厚。按照国际口径，15-64岁的劳动年龄人口，我国目前有9.9亿，预计2030年有9.5亿，2050年有8.2亿。当前西方七国集团的劳动年龄人口总和约为4.8亿，但经济总量是我国的3倍，劳动生产率是我国的7倍多。可见，我国并不缺劳动力数量，缺的是高素质、高技能的劳动力。劳动力总量供过于求和结构性短缺并存，反映出人口素质与产业结构调整的需求不匹配。特别是人工智能、大数据、生命健康、新材料等战略性新兴产业很缺人。要实施大规模职业技能提升行动，不断提高劳动力整体素质和技能，变人口大国为人力资源大国、人力资本强国。同时，要提升优化就业结构、改善公共服务，进一步挖掘、开发和释放人力资源的潜力与优势，形成“人脑红利”“人才红利”“健康红利”，为经济社会高质量发展提供不竭动力。

　　三是人口与资源环境发展相协调。根据全球生态足迹网络的数据，为了保持人类目前对资源的需求，我们需要相当于1.7个地球的资源。如果这个观点成立，那我国的人口就更算“超载”了。据统计，我国人均耕地1.44亩，相当于世界平均水平的40%；水资源人均占有量仅为世界平均水平的四分之一左右；煤炭、石油、天然气的人均占有量分别仅为世界平均水平的71.5%、7.8%、24.17%；实现人与自然和谐共生的任务十分艰巨。如果不实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、淡水资源等将比目前水平低20%以上。按人均碳排放7吨/年计算，实行计划生育以来，少生4亿多人，一年就减排28亿吨，大大减轻了生态压力。今天我们讲碳达峰、碳中和，不仅是生态环保问题，也是经济社会问题。

　　党的十九届五中全会提出“推动实现适度生育水平”目标，是根据我国人口自身均衡、人口与经济社会相适应、人口与资源环境相协调作出的正确科学决策。这里的“适度”就是要综合考虑经济社会发展情况、资源环境的承载能力、满足人民群众幸福生活的愿望，在其中找到一个均衡点。这个需要研究测算，我个人认为总和生育率应该是1.8左右。这样既可以保持适度的人口规模，又不会引起人口结构的剧烈变动，人口达到峰值以后平缓下降，确保人口结构问题处在可控范围内。

　　2、随着近年来我国出生人口持续下降，我国是否还存在人力资源禀赋优势？

　　我国拥有14亿人口，是全球超大规模最具潜力的大市场。居民消费优化升级，同现代科技和生产方式相结合，蕴含着巨大增长空间，是加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局最可靠的底气和支撑。从劳动力总量看，2020年我国15-64岁的劳动年龄人口有9.9亿，比整个欧美发达国家还要多；2050年仍然比欧美发达国家总量多3亿左右，且劳动生产率也还有大幅提高空间。

　　实施三孩生育政策及配套支持措施，可以提高出生人口数量，改善人口年龄结构。无论从我国劳动力存量还是增量上看，都将保持人力资源禀赋优势。与发达国家相比，我国10亿量级人口规模具有巨大的消费潜能和市场容量；与其他发展中大国相比，我国人口教育水平、健康预期寿命更具优势，通过深化改革，可以释放更大的人口综合红利。

　　3、如何看待发达国家生育率普遍较低这种趋势？

　　当前世界人口发展不平衡，多数发展中国家还面临控制人口数量的艰巨任务，但发达国家普遍处于低生育水平或超低生育水平。2019年，全球203个国家（地区）中，84个国家（地区）总和生育率低于2.1的更替水平，主要为欧洲、大洋洲和亚洲的发达国家（地区），覆盖了世界人口的45.3%。低生育率的深层原因是工业化和现代化的发展、女性受教育程度和劳动参与率的提高、人口流动性的提高、避孕方法的普及、生活方式的变迁、生育观念和养育模式的变化等。

　　我国总和生育率自20世纪90年代降至更替水平以下，30年来持续保持较低水平。这是经济社会发展的必然结果，符合国际人口发展的客观规律。对此，我们不必过度忧虑，但是应采取积极应对措施，构建生育支持政策体系，落实积极应对人口老龄化国家战略，推动实现适度生育水平。

　　4、三孩生育政策估计每年最多增加几十万个孩子，直接全面放开并鼓励生育效果会更好吗？

　　实施三孩生育政策而不是全面放开，我认为主要是基于三点考虑：一是实施三孩生育政策，体现了国家指导和家庭自主生育相结合的精神。以前实施“全面两孩”是计划生育，今天实施“三孩政策”也是计划生育，必须继续坚持计划生育，并赋予计划生育新的内涵。一对夫妻可以生育三个子女，微观上讲，能够满足绝大多数家庭的生育意愿，家庭可以有计划、负责任的科学自主安排生育时间、生育间隔和生育数量等；大而言之，也较好地体现了我国人口发展的基本国情。二是实施三孩生育政策，可以巩固全面建成小康社会成果，达到人口与经济社会相适应、资源环境相协调，实现建设社会主义现代化强国目标。三是实施三孩生育政策，有利于推动实现适度生育水平，促进人的全面发展与家庭和谐幸福。假设政策实施后，大部分家庭生二孩、部分家庭生三孩、少部分家庭生一孩，综合起来就会实现适度生育水平的目标。

　　5、《决定》提出的配套支持措施，关键内容是什么？

　　答：今天推动实现适度生育水平、支持年轻人生孩子，其难度并不亚于甚至要超过三四十年前对人口数量的控制。实施三孩生育政策，解决群众“不愿生、不敢生、生不出、生不好”问题，关键在于构建生育支持政策体系。

　　2020年我国的总和生育率已下降到1.3左右，今后一个时期，我国生育水平将面临继续下行的压力。当前，影响生育率的关键因素不是生育政策的数量问题。实施三孩生育政策，关键要从影响群众生育行为的主要问题和敏感因素入手，从经济、社会、法律、性别平等多方面综合发力，加强政策统筹配套，合理降低家庭生养子女的成本，补齐短板，改善民生。当前面临的主要挑战包括：生育主体观念转变，生育意愿显著下降；托育服务严重不足，社会支持体系尚不健全；性别平等意识偏弱，职业女性承受过重的生育养育和职业发展压力。

　　群众在生儿育女方面存在诸多现实困难，迫切需要国家层面的支持，完善配套支持政策，帮助解决生养子女的后顾之忧。一是将托育服务纳入基本公共服务范围，大力发展普惠型托育服务，避免误入产业化、市场化的歧途；二是完善生育保险制度，构建与国家人口战略相适应的生育保障体系；三是将养育3岁以下婴幼儿纳入个税专项附加扣除范围，减轻家庭育儿的经济压力；四是建立健全家庭友好政策体系，将性别平等落到实处；五是加强脱贫地区婴幼儿照护入户指导，缓解人口发展的地区不平衡问题。

　　6、怎么破解“想生不敢生”的问题？

　　答：无人照料孩子、女性在职业发展和养育子女之间的矛盾是导致生育率下降的重要因素，严重制约了广大生育期家庭的实际生育行为。全国生育状况抽样调查显示，61%的一孩母亲因为“没人看孩子”、28%的一孩母亲因顾虑“影响工作和事业发展”而不愿生育二孩。同时，由于经济的快速发展和生活水平的不断提高，使得家庭对养育孩子的质量要求越来越高，“攀比”的养育之风逐渐形成，时间投入和经济投入非常大，家庭育儿成为沉重负担。同时，我国女性劳动参与率在全世界都是最高的，托育服务的刚性需求很大。有数据显示，在经合组织国家，3岁以下儿童接受正规托育服务的比例为34%，我国3岁以下儿童入托率仅为5.5%左右。托育问题成为群众“想生不敢生”的主要障碍。

　　党中央、国务院高度重视托育问题，2019年4月国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）。解决托育问题，需要以各级政府为主导，进一步完善政策体系，为家庭照护和机构照护发展创造有利条件。一是尽快将托育服务体系作为基本公共服务体系建设的重要内容，积极构建政府主导、以普惠微型托育机构为主体、社会力量广泛参与的托育服务体系，为城乡居民提供质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务。二是国家相关部门和地方要加大投入，加大政策扶持力度，采取公办民营、民办公助等方式，鼓励引导社会力量举办普惠型托育机构。三是在出生人口减少、学前教育资源有富裕的地区，鼓励“托幼一体化”，推动有条件的幼儿园开设托班，将2至3岁幼儿托育服务纳入以公立机构为主的普惠型学前教育服务体系。四是以社区为依托，按照“提升增量，挖潜存量、创新形势”的总体思路，“建、收、扩、租”四措并行，提供与常住人口规模相适应的托育服务及配套安全设施。

　　解决托育问题，也需要充分发挥工会、共青团、妇联、计生协等群团组织的重要作用。当前，中国计生协广泛开展“优生优育进万家”活动，提供宣传咨询和入户指导；建立婴幼儿照护服务示范创建试点，探索婴幼儿照护服务模式和社会监督机制；实施“向日葵计划”，建立亲子小屋，促进农村儿童早期发展，取得初步成效。

　　7、三孩生育政策出台后，人们担心会加剧职场性别歧视，平衡家庭与工作应在哪些方面下功夫？

　　答：目前在职场上，确实存在着女性由于生育原因受到一些用人单位歧视的现象，女性由于在生育养育过程中承担了较多的责任、花费了更多的时间和精力，所以导致用人单位更偏好男性，这使女性在招聘、收入水平、晋升等方面都受到影响。这种现象不仅在中国有，在世界各国都非常普遍。所以生育政策的调整，客观上有可能加重女性在职场受到的性别歧视。破解这个问题须从本源着手，建立健全家庭友好的政策体系，改变不平衡的家庭分工。一是以经济、社会等相关政策为先导，促进传统家庭文化的创新性转化和继承，引导家庭内部劳动的性别分工趋于合理，强调父亲在家庭事务中的责任，促进家庭内部性别平等。二是在“父母假”中强制规定父亲一方休假的配额，有效提升男性休育儿假的比例，减轻女性育儿负担。三是借鉴国外成熟经验，为职业女性提供带薪、无薪相结合的育儿假、家庭津贴、税收减免等制度，同时减少劳动力市场的性别歧视。

　　8、青少年健康关乎国家和民族的未来，要着重关注青少年性与生殖健康问题，保护民族生育力。

　　“想怀的时候却怀不上，想生的时候却生不了”已成为影响家庭幸福的重要因素。生殖健康是世界卫生组织确定的衡量人的健康的重要指标。近年来我国青少年群体生殖健康形势不容乐观，日趋严重的青少年性与生殖健康问题，不仅严重损害青少年身心健康、影响家庭幸福，也对国家人口安全、未来民族竞争力构成重大威胁。

　　青少年已成为人工流产的主要人群之一。未婚青少年每年人工流产近400万人，占我国人工流产总数的40%，其中19%有多次流产经历。青少年性病、艾滋病感染问题快速增加，每年新诊断艾滋病感染者增速高达30%。因受西方“性解放”“性自由”观念等影响，70%的青少年对婚前性行为持接受态度，非婚生育、不婚不育、非法代孕等现象不断增多。这些问题严重侵害青少年身心健康，导致不孕不育率升高，损害民族生育力，引发青少年婚育行为失范、家庭观念淡漠，这些都给国家人口安全造成严重威胁。

　　我们建议大力实施生殖健康促进行动，加强青少年性与生殖健康教育服务，保护民族生育力。一是制定出台学前教育、中小学、职业学校性与生殖健康教育技术指南，提高青少年性与生殖健康教育制度化、科学化、规范化水平。二是改善未婚人群获取避孕药具、接受人工流产和其他生殖健康问题咨询、诊疗的隐私保护和可及性，建立和完善为青少年提供优质、适宜、普惠的生殖健康宣传、咨询和技术服务体系。三是加强适婚青年婚恋观、家庭观引导。发挥群团组织作用，倡导健康、安全、负责任的生活理念和行为方式，引导青少年树立积极、正确、健康的婚恋观，提倡适龄婚育、优生优育、性别平等、责任共担。

　　中国计生协经过多年实践探索，打造以了同伴教育、参与式培训、培养人生技能为主要特色的“青春健康”工作品牌。评估显示，青春健康工作已覆盖地区的青少年性与生殖健康问题得到了显著改善。要进一步加强与教育、共青团等部门的协同合作，持续扩大青春健康工作覆盖面。

　　9、《决定》提到，要全方位帮扶计划生育特殊家庭，请问应如何帮助这些家庭解决实际困难？

　　答：计划生育特殊家庭，在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面遇到一些实际困难。党中央、国务院高度重视计划生育特殊家庭扶助关怀工作，建立计划生育家庭特别扶助制度，从经济扶助、养老保障、医疗保障、社会关怀等方面作出安排。

　　国家卫生健康委、中国计生协联合部署开展“暖心行动”,组织动员广大基层一线计生协工作者、会员、志愿者走进计划生育特殊家庭，面对面、心贴心地开展帮扶活动，提供“精神慰藉、走访慰问、志愿服务、保险保障”四项服务，推动联系人、就医绿色通道和家庭医生签约“三个制度”全覆盖。多年来，中国计生协和各级计生协累计投入经费35亿元，在乡村社区建立5000余个供计划生育特殊家庭活动的场所“暖心家园”，帮扶近73万计划生育特殊家庭老人。建立计划生育特殊家庭专属住院护理补贴保险，增强了他们的获得感、幸福感、安全感。

　　下一步，为贯彻落实好中央关于“建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度”的要求，需要强化政府职责，加强部门协同，动员社会力量。根据经济社会发展水平等因素，实行特别扶助制度扶助标准动态调整。对符合条件的计划生育特殊家庭成员，落实基本养老、基本医疗保障相关政策；优先安排入住公办养老机构，提供无偿或低收费托养服务；对住房困难的，优先纳入住房保障。鼓励有条件的地方对计划生育特殊家庭成员中的生活长期不能自理、经济困难的老年人发放护理补贴。落实好扶助所需资金，鼓励有条件的地方探索建立公益金或基金，重点用于帮扶计划生育特殊家庭。发挥计生协等群团组织及社会组织作用，营造全社会关怀关爱计划生育特殊家庭的良好氛围。

　　10、中国计生协作为党和政府联系广大育龄群众和计划生育家庭的桥梁和纽带，下一步的工作思路是什么？

　　中国计生协是党领导下的全国性群团组织，是党和政府联系广大育龄群众和计划生育家庭的桥梁和纽带。早在1957年，毛泽东同志卓有远见地指出，“关于这个问题（指计划生育），政府可能要设一个部门，或者设一个节育委员会作为政府机关。人民团体也可以组织一个。因为要解决技术问题，设一个部门。要有经费，要想办法，要宣传”，初步形成了政府、群众组织、技术服务“三位一体”的组织构想。1980年5月，中国计生协经国务院批准成立。成立40多年来，中国计生协在党中央、国务院的亲切关怀下，在王首道、宋平、姜春云、王刚历任会长的带领下，紧紧围绕改革发展稳定大局，发挥“带头、宣传、服务、监督、交流”五大职能优势，为落实计划生育基本国策、促进人口长期均衡发展发挥了不可替代的作用。

　　《决定》强调，要积极发挥计划生育协会作用，加强基层能力建设，做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护、家庭健康促进等工作，为做好新时代计生协工作指明了方向。下一步，中国计生协将重点做好五个方面的工作：一是围绕群众生育，协同做好政策宣传解读、引导群众正确理解优化生育政策的重大意义，大力促进生育支持，推动营造生育友好的社会环境；二是围绕计划生育家庭福祉，倾情关怀计生特殊家庭，促进社会和谐稳定；三是围绕家庭健康，贯彻预防为主方针，深入开展家庭健康促进行动；四是围绕基层社会治理，发挥独特组织网络优势，助力构建共建共治共享新格局；五是围绕“一带一路”建设，积极参与全球人口治理，提升国际影响力。